L'action sociale
Une reconnaissance progressive
Les prestations d’action sociale furent créées initialement au sein de la fonction publique d’Etat pour faciliter l’articulation entre la vie professionnelle et la vie privée et améliorer les conditions de vie des agents de l’Etat.
Le foisonnement d’employeurs publics territoriaux a freiné l’extension de ces prestations à la fonction publique territoriale. Néanmoins, certaines collectivités, en référence aux prestations sociales interministérielles servies aux agents de l’Etat ont attribué des prestations similaires à leurs agents, sans disposer d’un fondement légal. Ces prestations étaient considérées comme des « avantages financiers indirects équivalant à un complément de salaire» par le Conseil d’Etat et soumises au principe de parité avec les fonctionnaires de l’Etat prévu par les article 88 alinéa 1er et 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 → CE, 21 octobre 1994, Département des Deux-Sèvres, req. n°136310
Cette jurisprudence a été battue en brèche par l’article 25 de la loi n°2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu’au temps de travail dans la fonction publique territoriale. Cet article a modifié l’article 9 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 pour donner un fondement et une définition légale aux prestations d’action sociale. En effet, elle précise que celles-ci sont attribuées indépendamment du grade, de l’emploi ou de la manière de servir. L’action sociale ne constitue plus un complément de rémunération et n’est plus soumise au principe de parité avec la fonction publique d’Etat.
Néanmoins, si la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 précitée apportait une définition et consacrait le principe d’une démarche d’action sociale de la part des employeurs publics territoriaux au bénéfice de leurs agents, il n’en demeurait pas moins que celle-ci restait facultative.
Afin de remédier à cette situation, l’article 70 de la loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale a créé un article 88-1 dans la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relative à la fonction publique territoriale qui pose le principe de la mise en œuvre obligatoire d’une action sociale par les collectivités territoriales et leurs établissements publics au bénéfice de leurs agents.
L’article 71 de la même loi complète l’article 70 en insérant les dépenses afférentes aux prestations d’action sociale parmi les dépenses obligatoires prévues par le Code général des collectivités territoriales pour chaque collectivité territoriale et établissements publics.
Le fondement juridique de l’action sociale
Il figure à l’article 9 de la loi n°83-634 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires :
« Les fonctionnaires participent par l’intermédiaire de leurs délégués siégeant dans des organismes consultatifs à l’organisation et au fonctionnement des services publics, à l’élaboration des règles statutaires, à la définition des orientations en matière de politique de ressources humaines et à l’examen de décisions individuelles dont la liste est établie par décret en Conseil d’Etat.
Ils participent à la définition et à la gestion de l’action sociale, culturelle, sportive et de loisirs dont ils bénéficient ou qu’ils organisent. »
Par ailleurs, l’article L.5111-7 du Code général des collectivités territoriales prévoient qu’à l’occasion de :
- la création ou la fusion d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, lorsque l’établissement d’accueil compte ainsi au moins 50 agents
- la création de services unifiés, services communs, services mis à disposition entre un EPCI et ses communes membres en partie ou en totalité lorsque ces services comptabilise ainsi au moins 50 agents
Le nouvel employeur public territorial (en cas de fusion –création d’EPCI à fiscalité propre) ou celui auquel est rattaché le servie unifié, commun, mis à disposition doit engager avec les membres du comité social territorial une négociation sur l’action sociale proposée aux agents.
La définition et le champ d’application de l’action sociale
Le même article 9 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 indique que : « L’action sociale, collective ou individuelle, vise à améliorer les conditions de vie des agents publics et de leurs familles, notamment dans les domaines de la restauration, du logement, de l’enfance et des loisirs, ainsi qu’à les aider à faire face à des situations difficiles.
Sous réserve des dispositions propres à chaque prestation, le bénéfice de l’action sociale implique une participation du bénéficiaire à la dépense engagée. Cette participation tient compte, sauf exception, de son revenu et, le cas échéant, de sa situation familiale.
Les prestations d’action sociale, individuelles ou collectives, sont distinctes de la rémunération visée à l’article 20 de la présente loi et sont attribuées indépendamment du grade, de l’emploi ou de la manière de servir. »
Les modalités de mise en œuvre
Le principe de libre administration
Dans le respect du principe de libre administration, la loi confie à chaque collectivité territoriale et établissement public local le soin de décider du contenu et des modalités de mise en œuvre de la politique d’action sociale conduite en faveur des agents.
La compétence de l’assemblée délibérante
- La nature des prestations :
Il appartient à l’assemblée délibérante de déterminer la liste des actions que la collectivité ou l’établissement public entend engager au titre de l’action sociale.
- Le montant des dépenses
De même, l’assemblée délibérante fixe le montant des dépenses consacrées à l’action sociale. Les dépenses d’action sociale figurent parmi les dépenses obligatoires énumérées aux articles L2321-2, L.3321-1 et L.4321-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
- Les modalités de gestion
Enfin, l’assemblée décide des modalités de gestion de l’action sociale. L’article 9 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 précité précise que « L’Etat, les collectivités locales et leurs établissements publics peuvent confier à titre exclusif la gestion de tout ou partie des prestations dont bénéficient les agents à des organismes à but non lucratif ou à des associations nationales ou locales régies par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association.
Ils peuvent participer aux organes d’administration et de surveillance de ces organismes. »
Au regard de cet article 3 solutions de gestion s’offrent à la collectivité territoriale ou l’établissement public :
- La gestion en interne, via une association locale (comité des œuvres sociales – COS, amicale du personnel, etc.),
- La délégation au Centre de gestion. L’article 25 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, prévoit que « Les centres de gestion peuvent assurer la gestion de l’action sociale et de services sociaux en faveur des agents, à quelque catégorie qu’ils appartiennent, des collectivités et établissements qui le demandent. Ils peuvent souscrire, pour le compte des collectivités et établissements de leur ressort qui le demandent, des contrats-cadres permettant aux agents de bénéficier de prestations d’action sociale mutualisées et conclure avec un des organismes mentionnés au I de l’article 88-2 une convention de participation dans les conditions prévues au II du même article.
Les collectivités et établissements publics peuvent adhérer à ces contrats par délibération, après signature d’une convention avec le centre de gestion de leur ressort. »,
- La gestion via l’adhésion à une association nationale, comme le Comité national d’action sociale pour le personnel des collectivités territoriales (CNAS) ou le Fonds national d’action sanitaire et sociale (FNASS), devenu Pluralys en 2014.
A NOTER : Il est précisé que rien n’interdit à une collectivité de panacher ces solutions !
Les effets d’une politique d’action sociale
La circulaire interministérielle NOR MCT/B/07/00047C du 16 avril 2007 relative aux dispositions de la loi du 19 février 2007 soulignait que « L’action sociale des collectivités locales au profit de leurs agents prend ainsi rang parmi les compétences reconnues par la loi aux collectivités territoriales, dans le cadre du renforcement de leurs compétences de gestion des ressources humaines. Il s’agit en effet d’un outil supplémentaire permettant d’accroître l’attractivité de la fonction publique territoriale. »
L’action sociale permet ainsi de réduire les disparités entre les agents des différentes fonctions publiques et de faciliter la mobilité des agents.
Six ans après l’entrée en vigueur de la loi du 19 février 2007, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale a publié, en mars 2014, un rapport sur « les effets des lois de février 2007 sur l’accès à l’action sociale dans la fonction publique territoriale ». Il ressort de cet état des lieux que « les effets de la loi de 2007 dans le domaine de l’action sociale, à laquelle le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale a grandement contribué, sont positifs. Ces effets positifs sont cependant d’ampleur différente selon la taille de la collectivité. Si on a observé une nette progression de l’action sociale proposée aux agents des grandes collectivités, l’impact dans les petites et moyennes collectivités est plus diffus; la loi de 2007 a permis de proposer une offre d’action sociale là où elle n’existait pas ou de la poursuivre, voire de l’améliorer, lorsque celle-ci était déjà mise en place. Le travail conduit par les Centres de gestion a permis de mutualiser l’offre d’action sociale via les contrats-cadres, les agents territoriaux dépendant des collectivités concernées ont ainsi pu bénéficier de prestations d’action sociale. La mutualisation peut aussi être un moyen pour pallier la disparité de l’offre notamment lors de mobilité. Par ailleurs, le dialogue social est bien présent dans ce domaine et la concertation est réelle. Les organisations syndicales sont associées au choix des dispositifs même si cela ne fait pas l’objet de multiples échanges. S’agissant de la gestion de l’action sociale, elle est plutôt effectuée par les services des ressources humaines en lien avec un COS ou une association du personnel. On peut tout de même noter que la gestion paritaire demeure minoritaire. »